近日公布的2013年中央一號文件，立足于農(nóng)村空心化加劇、婦孺老人留守、各種要素流失、利益訴求日益多元的現(xiàn)實，明確了多予少取、反哺農(nóng)村的政策選擇，具體規(guī)定了推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的若干措施，是一份符合實際、立意高遠、具體詳實的惠農(nóng)文件。而于眾多頭緒之中，地權(quán)保護無疑是進一步落實這一文件的總抓手。
 
　　第一，地權(quán)保護是進一步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本要求。目前，我國農(nóng)村土地零碎化嚴重，需通過市場實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。文件強調(diào)，要進一步穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)，研究其長久不變的具體形式，并要求5年內(nèi)完成承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證，這顯然是在為承包權(quán)的市場交易鋪路。

　　文件強調(diào)，要大力發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民經(jīng)濟合作組織，吸引社會資本投資農(nóng)業(yè)。而這一新型主體如果要堅持個體農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上的合作，而不是權(quán)勢者吞并弱者的大魚吃小魚，如果要堅持農(nóng)民共同投資、共同分享財富增長的和諧共生，而不是以貧富差距繼續(xù)擴大為代價的簡單化規(guī)模生產(chǎn)，那么，就必須充分尊重合作主體的土地財產(chǎn)權(quán)和投資自由。

　　文件重申，嚴格保護基本農(nóng)田，嚴禁擅自改變農(nóng)地用途。而現(xiàn)有土地征收按照原土地用途補償?shù)囊?guī)定，本質(zhì)上是通過剝奪農(nóng)民土地的開發(fā)權(quán)，來換取城市居民和國家的糧食安全。實踐證明，這種罔顧農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)利益，簡單依賴行政管理和制裁的粗暴做法，根本無法達到保護農(nóng)地的目的。從這一角度說，文件強調(diào)要加大農(nóng)業(yè)補貼力度，完善主產(chǎn)區(qū)利益補償和耕地保護補償，就絕非政府對農(nóng)民的恩賜，相反，是對農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)的贖買。相較于原來不承認農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)的做法，這實在是一大進步。

　　第二，地權(quán)保護也是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。文件特別指出，城鎮(zhèn)化不是簡單的農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化，而是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化配套的農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。但要讓有一技之長、能在城市立足也愿意在城市發(fā)展的農(nóng)民擺脫對土地的依賴，安心于城市，要讓更多留守兒童、婦女和老人不再飽受親人分離的痛苦，也能夠團聚在城市，就必須允許農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)等置換為進城創(chuàng)業(yè)的資本，給他們投資的能力，而不是只允許他們赤條條地來城市出賣勞動力以換取微薄的工資。

　　為此，必須允許土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押。有人擔心，這會使農(nóng)民喪失土地的保障，這種擔心并無道理。

　　首先，交易自由，恰恰表現(xiàn)為農(nóng)民在自身收益、風險評估基礎(chǔ)上的慎重選擇，可有效杜絕“崽賣爺田不心疼”，強制將土地轉(zhuǎn)為廉價社保情形的發(fā)生。

　　其次，農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓承包權(quán)或者宅基地使用權(quán)的時候，完全可首先在承包權(quán)或宅基地使用權(quán)之上為自己設(shè)定一份第一順位的年金抵押權(quán)利，即無論該土地被轉(zhuǎn)讓予何人，受讓人均有義務(wù)每年向原權(quán)利人支付一定數(shù)額的金錢或?qū)嵨铮鳛樵瓩?quán)利人的基本生活保障。如果受讓人未能履行債務(wù)，則年金抵押權(quán)利人可以將該土地承包權(quán)或宅基地使用權(quán)拍賣或者收回。

　　這樣的設(shè)定，在保障權(quán)利人基本生活的同時也會盤活土地。如果沒有這種交易自由，而是繼續(xù)禁止承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，無論對各類金融機構(gòu)的涉農(nóng)貸款提供何種優(yōu)惠，其結(jié)果必將是大量的政策補貼和優(yōu)惠在各級官僚體制中滲漏于無形，銀行仍然會因農(nóng)民擔保的匱乏而惜貸甚至拒貸。

　　而即使政府的優(yōu)惠政策使農(nóng)民獲得了貸款，擔保責任的欠缺也會使農(nóng)民的內(nèi)在約束大為弱化，從而刺激違約拒不還款情形的增加。

　　再者，城鎮(zhèn)化與土地的集約利用，乃至對耕地的保護，都要求改變現(xiàn)有一戶擁有一處宅基地的政策。一號文件特別強調(diào)，不得強迫農(nóng)民上樓。那么，農(nóng)民如何能自愿上樓呢？重要途徑之一就是使農(nóng)民成為存量宅基地或建設(shè)用地的開發(fā)、收益主體，使農(nóng)民通過引進資本或自籌資金來建設(shè)多層甚至高層住宅，這就要求開放宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押。

　　如果一方面否認農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓和抵押宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)，獲取融資以自我開發(fā)、自我收益的能力，一方面又強調(diào)“不得強迫”，其結(jié)果只能是“農(nóng)民用不了，政府拿不來”，農(nóng)村土地的集約化將陷入僵局。或者干脆，就像今日的小產(chǎn)權(quán)房一樣，違法用地和違法交易各行其是，法律公信力受到嚴重削弱。

　　第三，地權(quán)保護也是加強村民自治、保護農(nóng)民利益的重要途徑。村民自治的程度，依賴于村民約束村干部胡作非為的能力。在宗族勢力依然強大的農(nóng)村，這就意味著，用腳投票遠比用手投票更為重要。必須賦予那些不屈服村干部專權(quán)的村民以變賣土地、帶著收益離開的權(quán)利，這就要求必須強化個人的土地使用權(quán)及其交易自由，而不是繼續(xù)強化實際上是在村干部直接控制之下的集體土地所有權(quán)。

　　沒有這一點，所謂“用手投票”，就只能是“對村干部的違法和專權(quán)進行背書并為之買單的權(quán)利”；所謂“村民自治”，也將異化為村干部的任意而治。

　　不僅如此，土地財產(chǎn)權(quán)還是約束政府權(quán)力的基礎(chǔ)。土地財產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定和受保護，本質(zhì)上是政府權(quán)力的受制約和自我克制。如果征收依然可以隨意違法，如果土地規(guī)劃依然可以排斥土地權(quán)利人的參與而只是官員的單方?jīng)Q定，如果補償依然可以打白條，隨意減少、克扣和截留，土地權(quán)利根本就是一句空話。

　　宏圖既張、方案已定，剩下的關(guān)鍵就是落實。我們欣喜地看到，一號文件明確地提出：建立“權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。這十六個字，針對的是“集體土地所有權(quán)”實際上歸屬不明、無人負責的沉疴；指向的是農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)處分自由被剝奪、違法小產(chǎn)權(quán)房遍地開花的囧狀；直面的是在一些地方，政府權(quán)力對農(nóng)民土地隨意征收、違法無忌的跋扈，高屋建瓴地突出了土地權(quán)利這一總抓手的至關(guān)重要性。

　　抓住這一總抓手，不斷地夯實土地權(quán)利、開放土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)政府從土地利用的計劃主體到規(guī)劃主體的轉(zhuǎn)變，讓土地財產(chǎn)權(quán)人和政府各安其位，充分尊重農(nóng)民的自主創(chuàng)新，就是抓住了三農(nóng)改革的牛鼻子，可以收到事半功倍的效果。而對待農(nóng)民土地權(quán)利的態(tài)度，也成為檢驗各級地方政府對黨的政策是積極落實還是陽奉陰違的試金石。（轉(zhuǎn)自　國宏信息研究院）
 
附注：一號文件全文見研究院動態(tài)《 2013中央一號文 中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》